? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??復旦智庫 | 共識與分歧：美國對華科技政策盤點

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2020-4-3? ?青野華本

復旦大學2日披露，復旦發(fā)展研究院發(fā)布4份《復旦智庫報告》，分別從科技、輿情、經濟、社會等角度，聚焦國內外新冠肺炎疫情防控中存在的諸多問題，以及疫后經濟發(fā)展和社會修復面臨的挑戰(zhàn)，提出應對之策。

4份《復旦智庫報告》包括：“世界系列”的《共識與分歧：美國各界對華科技政策態(tài)勢與評估》《傲慢與偏見：我國新冠肺炎疫情防控的境外輿情分析》；“中國系列”的《獨立寒秋：“后疫情時代”的中國經濟》《應對新冠肺炎疫情的社會治理》。

在《共識與分歧：美國各界對華科技政策態(tài)勢與評估》中，復旦發(fā)展研究院和復旦大學網絡空間國際治理研究基地圍繞“持續(xù)接觸”“協(xié)商解決”“部分限制”以及“全面遏制”四個方面，對美國對華科技戰(zhàn)略不同派別及其政策主張進行整體性評估。

新冠肺炎疫情考驗著全球媒體信息發(fā)布與應對能力。復旦發(fā)展研究院團隊梳理了自2020年1月以來，出自美國、加拿大、英國、埃及、約旦等近30個國家和地區(qū)相關媒體的300余篇涉華疫情報道?！栋谅c偏見：我國新冠肺炎疫情防控的境外輿情分析》指出，隨著疫情發(fā)展，境外輿情關注焦點產生變化，其中既有對中國防疫抗疫的客觀肯定，也有根植于意識形態(tài)偏見的傲慢批評。

在《獨立寒秋：“后疫情時代”的中國經濟》中，來自復旦發(fā)展研究院、復旦大學經濟學院、泛海國際金融學院、管理學院、旅游學系、扶貧中心等單位的專家學者分別撰稿，呈現(xiàn)了今年初，中國經濟遭受疫情沖擊以來，在不同階段、不同領域表現(xiàn)出不同變化和趨勢，并對后疫情時代中國經濟走勢做出研判、提出應對策略。

報告指出：“除了繼續(xù)全方位動員應對疫情，我們必須警惕和預防疫情向經濟領域的蔓延，對中國的經濟金融和社會發(fā)展造成的大規(guī)模沖擊。同時，我們還需要關注疫情過后如何盡快恢復經濟社會正常狀態(tài)。”

經過聯(lián)防聯(lián)控、群防群治，目前中國(內地)疫情擴散獲得有效遏制?！稇獙π鹿诜窝滓咔榈纳鐣卫怼分赋觯码A段，疫情應對重點將逐步轉至社會修復與治理優(yōu)化。學者們從應急管理、網絡治理、社會心態(tài)、養(yǎng)老服務等多個視角，深度剖析疫情防控過程中暴露的社會治理難題，綜合研討社會修復措施與中長期社會治理策略。今天分享給大家的是《共識與分歧：美國對華科技政策盤點》。

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復旦智庫 | 共識與分歧：美國對華科技政策盤點

一般認為，中美科技交往，能否以相對穩(wěn)定的方式維系，是衡量中美戰(zhàn)略關系健康與否的關鍵指標之一。由于科學技術自身的客觀屬性，美國對華科技政策的變化，又被賦予關鍵的指標含義，用于觀察美國對華態(tài)度和中美關系在某個時間范圍內的總體特征，及其在可見的未來持續(xù)演變的客觀態(tài)勢。

隨著美國對大國競爭的焦慮加深，競爭性從形勢日益嚴峻的中美貿易摩擦，延伸至了兩國的科技交往之中。不可否認，美國國內各界對華科技戰(zhàn)略的態(tài)度并不完全一致，但自2016年以來，中美在科技政策及其相關領域的務實合作，特別是一些在具體合作中形成的具體而賦予彈性的機制，正日趨遭遇來美國國內呼聲的沖擊。究竟美國國內各界對華科技政策有何共識、有何分歧，成為了理解、分析中美關系發(fā)展沿革的關鍵。

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渲染“大國競爭”？美國的普遍焦慮真實而迫切

自2008年經濟危機以來，美國實力相對衰弱而中國快速崛起越來越被眾多觀察者關注。對于中美實力的迅速接近，美國國內普遍產生的焦慮是真實而迫切的。因此，所謂的國家安全焦慮迅速造成了較為強烈的戰(zhàn)略與政策回應。尤其在特朗普政府上臺后，美國通過發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》和《國防戰(zhàn)略報告》等重要文件，大肆渲染“大國競爭”時代的到來，并明確將中國列為主要戰(zhàn)略競爭對手。

除了在地緣政治方面的持續(xù)博弈之外，中美貿易摩擦升溫給兩國關系帶來了“脫鉤”的風險。與此同時，隨著美國屢屢制裁中國高科技企業(yè)、加強對華技術出口管制，并限制中美學術交流和人員往來，這種競爭正逐步向科技領域蔓延。隨著美方對中國的技術封控的持續(xù)強化，高科技領域的競爭規(guī)則、知識產權保護、技術轉讓以及網絡安全等相關問題將成為雙方第二階段經貿談判中的重點。

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美國各界對華科技戰(zhàn)略的多種政策選項

總體上，美國各界對中國科技發(fā)展威脅到美國的領導地位達成基本的共識，但在具體的應對措施以及如何協(xié)調各界的利益訴求方面仍存在廣泛分歧。通過對美國對華戰(zhàn)略調整以及相關科技政策的觀點進行綜述，或能夠為中美關系在科技領域的走向提供一些線索。

美國國安會前東亞事務資深主任貝德(Jeffrey Bader)早在2016年就提出，在中美競爭日益激烈的形勢下，美國對華戰(zhàn)略選擇可以歸為三種框架：遷就、遏制與第三種介于前兩者之間的措施。具體到美國對華貿易與科技政策上，美國國家亞洲研究局(NBR)的博斯塔尼（Charles W. Boustany）和傅萊堡（Aaron L. Friedberg）提出了四種政策選項：持續(xù)接觸（維持現(xiàn)狀）、協(xié)商解決、部分限制（“半脫鉤”）以及遏制戰(zhàn)略（“全面脫鉤”）。此處的遏制戰(zhàn)略建議美國恢復過去冷戰(zhàn)時的戰(zhàn)略姿態(tài)，即大幅減少與中國的貿易、投資、人員往來和技術轉讓，基本等同于全面“脫鉤”。

01持續(xù)接觸派（溫和）

美國前駐華大使芮效儉（J. Stapleton Roy）是維持現(xiàn)狀并持續(xù)對華接觸政策的支持者。他曾多次建議美國政府回顧中美建交時期的寶貴歷史經驗，基于現(xiàn)實主義而非價值觀的考慮制定對華政策。他認為，維持對華接觸以謀求共同利益，才是能夠真正維護美國利益。美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）的科技問題專家劉易斯（James A. Lewis）同樣認為，中美之間“必有一戰(zhàn)”的說法并不可靠。盡管美國在科技領域的領導力出現(xiàn)下滑，但中美依舊存在相互依賴關系，而且中國對美國等發(fā)達國家的出口市場和先進技術的依賴更大。因此，雙方完全可以通過基于互信互惠的伙伴關系合作解決爭端。

02協(xié)商解決派（溫和）

所謂協(xié)商解決總體上與持續(xù)接觸一派的觀點比較接近，但此派觀點要求在接觸的基礎上，建立有效的協(xié)商機制以加強危機管控，從而維持雙邊關系的穩(wěn)定。布魯金斯學會的亞洲問題專家何瑞恩(Ryan Hass)認為，盡管中美兩國長期處于相互依賴的狀態(tài)，但同時伴隨著競爭關系，因此有必要通過制度設計管控相關競爭領域，防止其外溢和升級。尤其在科技領域，中美應當協(xié)商制定雙方都能接受的競爭行為準則，對具有未來性的技術（如新能源汽車）開放合作空間，共同設立市場標準。

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03部分限制/“半脫鉤”派（較激進）

雖然對持續(xù)接觸或協(xié)商解決持謹慎樂觀態(tài)度的溫和派不在少數，但對中國采取激進的科技戰(zhàn)略的聲音在美國兩黨精英之中越來越有市場，并推動了近兩年來特朗普政府一系列對華科技戰(zhàn)略的轉變。而在激進派的內部，又可以進一步細分為“半脫鉤”和“全面脫鉤”兩大派別。其中，“半脫鉤”要求對中國科技發(fā)展采取外科手術式的部分限制，即不是整體上打壓中國，而是在關鍵技術領域進行對華限制，并對中國在科技領域損害美國利益的行為加強防范。

美國聯(lián)邦調查局局長克里斯托弗?雷（Christopher Wray）指出, 應對中國構成的長期威脅不意味著不與中國進行經濟往來、不接待中國游客、不歡迎中國學生、不與中國共處，而是當中國違反美國法律和公認的國際規(guī)則時，美國必須采取強有力的措施，追究責任，并保護美國的創(chuàng)新和價值觀不被破壞。因此，美國通過國內立法或是推動國際規(guī)則制定的方式來遏制中國的科技崛起是必要且可行的手段。美國國家亞洲研究局(NBR)的博斯塔尼（Charles W. Boustany）和傅萊堡（Aaron L. Friedberg）在《部分脫鉤：應對中國經濟競爭的美國新戰(zhàn)略》報告中提出了具體的科技脫鉤措施。他們建議華盛頓避免華而不實的關稅協(xié)議，要求中國在更為根本的產業(yè)政策上做出讓步，同時加強應對來自中國的網絡攻擊和滲透，并防止中國獲取關鍵技術。因此，美國應當推行更加嚴格的技術出口管制，并限制部分中國產品、資本和人員流向美國。

部分限制政策的支持者提出了兩大政策依據。一是認為過分夸大“中國威脅”與渲染對中國的技術恐慌會反害自身。美國彼得森國際經濟研究所（PIIE）所長亞當?珀森（Adam Posen）提出，真正涉及國家安全的技術是相對有限的，完全可以憑借嚴格且具有針對性的出口管制措施對尖端技術進行保護，而全面管制是行不通的。目前華盛頓的過度反應已然陷入一種對中國的“紅色技術恐慌”（red tech scare），或將損害美國自身長期的“創(chuàng)新生態(tài)”和產業(yè)競爭力。美國前助理國務卿幫辦謝淑麗（Susan Shirk）也認為，美國正面臨深陷“反華紅色恐慌”的風險，并特別指出趕走華裔人才有可能毀掉兩國間僅存的善意，重蹈冷戰(zhàn)覆轍。

二是科技領域的“全面脫鉤”過于復雜，成本過于高昂，幾乎無法實現(xiàn)。戰(zhàn)略與國際研究中心的甘思德（Scott Kennedy）就對美國過于寬泛的制裁措施發(fā)出警告。在他看來，將華為列入實體清單不僅使美國企業(yè)在消費類電子產品等非敏感技術領域損失數十億美元，而且有可能使依賴華為設備的全球170多個國家與相關行業(yè)面臨網絡退化的風險。甘思德在美國參議院的聽證會上明確指出，目前特朗普政府應對中國高科技挑戰(zhàn)的辦法過分聚焦在“施壓”這單一的政策工具上，難以取得實際效果。

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04“全面脫鉤”派（極端激進）

與主張部分限制的觀點相比，要求對華進行科技遏制的極端激進派把當前的中美科技競爭類比為冷戰(zhàn)時期的美蘇爭霸，甚至認為中國對美國構成的威脅已經在相當程度上超越了前蘇聯(lián)。基于這種認識，相關的研究者和機構將科技議題全面政治化和意識形態(tài)化，并不斷將相關領域的摩擦引向人員交往等更加廣泛的領域，從而要求美國對華進行徹底的“全面脫鉤”。美國前駐聯(lián)合國代表妮基?黑利（Nikki Haley）提出，中國給美國帶來的挑戰(zhàn)是情報、技術、政治、外交和軍事多方面交織在一起的，因此美國必須以“舉國之力”（whole of nation）進行應對。此外，美國副總統(tǒng)彭斯以及國務卿蓬佩奧也曾多次在公開場合點名批評來自中國的“全方位”威脅。

今年2月6日，在戰(zhàn)略與國際中心舉辦的“中國行動計劃”會議上，美國司法部長威廉?巴爾(William Barr)和美國國家情報總監(jiān)辦公室反間諜與安全中心主任威廉?伊萬尼納(William Evanina)等官員明確表示，中國是美國最大的戰(zhàn)略競爭對手。美國視“中國制造2025”戰(zhàn)略為巨大威脅，認為中國正在動用政治、學術和企業(yè)力量，希望取代美國成為全球頭號技術強國，主導未來的核心科技。而美國自19世紀以來一直是世界創(chuàng)新和技術革命的領導者，正是這一優(yōu)勢確保了美國的安全與繁榮。為了繼續(xù)保持這種優(yōu)勢，美國需要協(xié)調國內各部門一致對外，并呼吁盟友與美國一起行動，共同對付來自中國的科技挑戰(zhàn)。??

美國企業(yè)研究所（AEI）的史劍道（Derek Scissors）長期為上述鷹派觀點出謀劃策，并主張對中國采取更加全面、系統(tǒng)、細致、嚴厲的科技遏制戰(zhàn)略。他與卜大年（Daniel Blumenthal）一致認為，即便“脫鉤”導致美國對華出口減少一半，美國GDP也僅損失1%，完全可以承受。在2020年3月史劍道最新提交給參議院的文件中，他再次強調美國政府無需為私營領域的美國科技公司是否營利負責。

除了直接針對科技企業(yè)的投資與相關商業(yè)活動之外，“全面脫鉤”政策的支持者呼吁進一步限制中美之間的學術交流和人員往來。例如斯坦福大學胡佛研究所和美國亞洲協(xié)會美中關系研究中心于2018年聯(lián)合發(fā)布的《中國影響與美國利益：提高建設性警惕》報告和美國戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)布的《兩大支柱——維護國家安全和國家新興技術創(chuàng)新治理》報告。

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動態(tài)、多元、復雜的美國對華政策辯論持續(xù)進行

當然，美國對華科技政策的指導思想也并非總是涇渭分明，很有可能是在接觸與限制之間交融并舉。蘭德公司高級研究員詹姆斯?多賓（James Dobbin）提出，接觸和競爭都是美國必不可少的對華政策工具。相比“讓中國出局”，美國應該更多思考如何成就更好的自己。美國卡內基和平研究所的肖夫（James Schoff）進一步指出，提升美國自身的創(chuàng)新實力比遏制中國更為重要。除對華采取部分限制措施以外，美國應當與盟國探索科技戰(zhàn)略合作，共同開展投資研發(fā)合作，推動制定多邊標準的進程，制定共享知識產權的保護法規(guī)，并關注新技術對社會的影響，而非單純追求經濟或軍事優(yōu)勢。

從以上分析來看，美國對華科技政策的辯論依然是動態(tài)的、多元的、復雜的。這種辯論首先基于一個基本的共識，即中國科技實力的崛起對美國形成了競爭甚至是威脅。然而，在具體應對措施方面美國各界尚未達成一致。其主要的對華科技戰(zhàn)略選項包括：持續(xù)接觸、協(xié)商解決、部分限制、全面遏制。當然，要求推行“接觸+競爭”的混合措施以及更多反思國內政策的聲音也一直影響著美國對華科技戰(zhàn)略。