回顧中醫(yī)藥立法初始的日子
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2018-10-23 青野天潤
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?? 2017年7月1日，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》正式施行。制定《中醫(yī)藥法》是我國幾代中醫(yī)藥人和全社會(huì)共同努力的成果，從最初起草《傳統(tǒng)醫(yī)藥法》開始，逐步轉(zhuǎn)變到制定《中醫(yī)藥法》，國家中醫(yī)藥管理局原立法辦桑濱生、廖寧、郭子華、張恒有、李宗有、蘇慶民、李軍德經(jīng)歷了2005~2006年《中醫(yī)藥法》起草的那段初始?xì)q月。在《中醫(yī)藥法》實(shí)施一周年之際，從本期《中醫(yī)周刊》開始，我們分兩次為您追憶《中醫(yī)藥法》立法的艱難歷程。
??2005年，我國各行各業(yè)的立法均已建立，法制體系基本形成，但中醫(yī)藥立法相對(duì)滯后，僅在2003年出臺(tái)了一部《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》。特別是我國醫(yī)藥衛(wèi)生的相關(guān)法律已將中醫(yī)藥的有關(guān)管理內(nèi)容納入其中，中醫(yī)藥立法的必要性和空間減小，立法的呼聲也在減弱，中醫(yī)藥立法處于低谷。2005年年初，恰逢《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》施行近兩周年，當(dāng)時(shí)的國家中醫(yī)藥管理局、衛(wèi)生部、國務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)在一次碰面時(shí)談道：“中醫(yī)藥應(yīng)該有一部法律”。以此為契機(jī)，國家中醫(yī)藥管理局領(lǐng)導(dǎo)回去后，與政策法規(guī)部門商議，啟動(dòng)了新一輪的中醫(yī)藥立法征程。
?克服立法困難從“零”開始
??立法工作從組建機(jī)構(gòu)開始，國家中醫(yī)藥管理局成立了立法領(lǐng)導(dǎo)小組、立法辦。立法辦由國家中醫(yī)藥管理局原人事與政策法規(guī)司牽頭，辦公地點(diǎn)設(shè)在原中國中醫(yī)研究院行政大白樓。立法辦成員由中醫(yī)藥行業(yè)的專家團(tuán)隊(duì)組成，立法辦下設(shè)起草組、聯(lián)絡(luò)組、綜合組。桑濱生任立法辦主任，副主任為張恒友、郭子華、于友華、李宗友。立法辦主要成員為余海洋、李軍德、蘇慶民、溫麗、田毅，聯(lián)絡(luò)組成員為張恒友、李鐘軍。1983年，董建華等全國人大代表曾提出中醫(yī)藥立法議案，由于當(dāng)時(shí)立法條件不成熟，2003年4月國務(wù)院先行制定了《中醫(yī)藥條例》，屬于下位法的行政法規(guī)，中醫(yī)藥行業(yè)尚未形成獨(dú)立法規(guī)體系，與中醫(yī)藥相關(guān)法規(guī)分散于各個(gè)法規(guī)之中。
??擺在立法辦成員面前的困難重重，沒有立法資料參考，沒有立法思路可循，沒有立法經(jīng)驗(yàn)借鑒，立法從“零”開始啟動(dòng)，立法工作面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。我們主要從抓好“四個(gè)基本”開始，包括基本資料收集、基本專題研究、基本問題梳理、基本框架形成。一方面，及時(shí)總結(jié)以往政策執(zhí)行中經(jīng)驗(yàn)和問題，處理好各方面關(guān)系，積極穩(wěn)妥開展傳統(tǒng)醫(yī)藥立法工作。另一方面，做好制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，不是在現(xiàn)有法規(guī)上拔高，最終要運(yùn)用法律解決中醫(yī)藥長期存在的關(guān)鍵問題、難點(diǎn)問題，從事業(yè)發(fā)展高度研究立法。
構(gòu)建立法的基本思路及框架
??立法辦著手全面梳理中醫(yī)藥行業(yè)需要解決的主要問題，確立立法指導(dǎo)思想、立法宗旨和立法原則，明確立法調(diào)整對(duì)象、適用范圍、制度設(shè)計(jì)，著手確立《傳統(tǒng)醫(yī)藥法》立法基本思路和框架。
??立法依據(jù)。一是1982年通過《中華人民共和國憲法》第21條明確規(guī)定“國家發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥”，為制定《傳統(tǒng)醫(yī)藥法》提供了法律依據(jù)。二是黨和國家關(guān)于中醫(yī)藥等傳統(tǒng)醫(yī)藥的方針政策為制定《傳統(tǒng)醫(yī)藥法》提供了政策依據(jù)。三是現(xiàn)有中醫(yī)藥等傳統(tǒng)醫(yī)藥法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)容為制定《傳統(tǒng)醫(yī)藥法》奠定了良好基礎(chǔ)。四是建國以來的中醫(yī)藥工作實(shí)踐，《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》頒布實(shí)施，特別是當(dāng)時(shí)已有24個(gè)省、直轄市、自治區(qū)出臺(tái)了中醫(yī)藥相關(guān)地方性法規(guī)，為立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中醫(yī)藥等傳統(tǒng)醫(yī)藥的特點(diǎn)和自身發(fā)展規(guī)律逐步有了明確的認(rèn)識(shí)，為建立符合中醫(yī)藥特點(diǎn)的法律制度提供了理論和實(shí)踐依據(jù)。五是國外傳統(tǒng)醫(yī)藥立法為我國立法提供了許多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，立法條件具備，時(shí)機(jī)成熟，盡快立法迫在眉睫。
立法宗旨。立法根本目的是要保護(hù)扶持，促進(jìn)發(fā)展，規(guī)范管理。一是保障傳統(tǒng)醫(yī)藥繼承和創(chuàng)新；二是規(guī)范傳統(tǒng)醫(yī)藥的管理；三是促進(jìn)傳統(tǒng)醫(yī)藥的事業(yè)發(fā)展；四是保護(hù)公民身體健康。
??立法原則。一是國家堅(jiān)持中西醫(yī)并重方針，促進(jìn)傳統(tǒng)醫(yī)藥和現(xiàn)代醫(yī)藥協(xié)調(diào)發(fā)展；二是國家實(shí)施保護(hù)和扶持政策，規(guī)范傳統(tǒng)醫(yī)藥管理，促進(jìn)全面健康發(fā)展；三是堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合、傳統(tǒng)醫(yī)與藥相結(jié)合、傳統(tǒng)醫(yī)藥與現(xiàn)代醫(yī)藥相結(jié)合，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；四是保持和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)醫(yī)藥的特色與優(yōu)勢，遵循傳統(tǒng)醫(yī)藥自身發(fā)展規(guī)律。
資料收集整理收獲“副產(chǎn)品”
??立法辦著手摸清中醫(yī)藥法規(guī)“家底”，收集整理建國以來中醫(yī)藥相關(guān)法規(guī)。立法辦建立立法工作資料庫，編輯文件目錄，從法規(guī)內(nèi)容上涵蓋了機(jī)構(gòu)人員與技術(shù)管理類、醫(yī)療預(yù)防保健與康復(fù)服務(wù)類、教育類、中藥類、資源和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)類、國際交流與合作類、政府職責(zé)與保護(hù)措施類、監(jiān)督管理類、綜合管理類等十大類別目錄。為了便于立法起草工作參考研究，立法辦又對(duì)文件資料和文獻(xiàn)資料進(jìn)行收集整理、目錄分類并編輯成冊(cè)。從法規(guī)位階上，分別整理出與中醫(yī)藥相關(guān)的國內(nèi)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件及國外傳統(tǒng)醫(yī)藥法規(guī)匯編成6分冊(cè)。此外， 還收集國內(nèi)外資料1426份，國內(nèi)資料1207份，國外資料219份。
??在網(wǎng)絡(luò)信息尚不發(fā)達(dá)的年代，借助紙質(zhì)文件，從篩選甄別到分類整理，全部采用手工計(jì)算機(jī)錄入歷史文件資料，形成電子文檔，立法辦成員為此付出了艱辛勞動(dòng)。2006年1月，由中國中醫(yī)藥出版社正式出版的《中醫(yī)藥相關(guān)法規(guī)匯編》是建國以來，首次對(duì)中醫(yī)藥行業(yè)政策法規(guī)體系的全面梳理，從卷帙浩繁歷史資料中理清現(xiàn)行中醫(yī)藥法規(guī)的框架脈絡(luò)，也是立法辦收獲了立法意外“副產(chǎn)品”，更是一項(xiàng)不可或缺基礎(chǔ)性工作，為立法研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。?
?2005年年初，立法辦首先向國務(wù)院、全國人大有關(guān)負(fù)責(zé)立法的部門進(jìn)行了溝通匯報(bào)，爭取得到他們的支持和指導(dǎo)。當(dāng)時(shí)，人大常委會(huì)負(fù)責(zé)醫(yī)藥衛(wèi)生立法部門的一位同志對(duì)我們說，人大的立法項(xiàng)目首先要列入人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，而列入規(guī)劃要具備兩個(gè)條件，一是有個(gè)好的稿子，二是要有廣泛的民意，即諸多人大代表的議案，這也是過去中醫(yī)藥立法工作中值得總結(jié)的地方。國務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)立法的同志對(duì)我們說，這次立法不應(yīng)只是在原有《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》基礎(chǔ)上拔高，而是應(yīng)該有全新的思路和框架。這樣，工作思路明確了，圍繞起草和推動(dòng)這兩條路徑，中醫(yī)藥立法工作全面啟動(dòng)。
立法著力調(diào)研論證
??立法起草從哪里入手？這是困擾起草人員的一個(gè)難題。首先，我們聽取了行業(yè)內(nèi)外的意見。在幾個(gè)月內(nèi)，立法辦邀請(qǐng)各界領(lǐng)導(dǎo)、專家召開了20余次專題研討會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等，參加人數(shù)有200余人。
??當(dāng)時(shí)，針對(duì)下面兩個(gè)問題存在著不同的觀點(diǎn)。一是在立法的定位上，是搞個(gè)全面的、覆蓋以前所有有關(guān)中醫(yī)藥法律、法規(guī)內(nèi)容的法，還是與現(xiàn)有有關(guān)中醫(yī)藥法律、法規(guī)相銜接的法；二是在法律名稱上，是叫“傳統(tǒng)醫(yī)藥法”，還是叫“中醫(yī)藥法”。這兩個(gè)問題是在工作中才逐步認(rèn)識(shí)和解決的。在調(diào)研論證工作中，立法辦形成了29期立法工作簡報(bào)，有效推動(dòng)了立法工作，也為今天留下了非常珍貴的立法史料。
立法歷經(jīng)數(shù)次易稿
??立法起草是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作，在起草法律提綱過程中，我們經(jīng)常將起草條文推倒重來，認(rèn)真研究，仔細(xì)推敲，力求條文運(yùn)用法言法語進(jìn)行表述。立法要求站在國家高度，解決關(guān)鍵問題，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，建立中醫(yī)藥國家基本制度。2006年3月，立法辦匯總確定了16條需要傳統(tǒng)醫(yī)藥立法解決的問題，草擬稿形成了14章節(jié)，包括總則、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、教育、科學(xué)研究、資源保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、對(duì)外交流與合作、民族醫(yī)藥與中西醫(yī)結(jié)合、監(jiān)督管理、保障措施、法律責(zé)任等。4月，立法辦召開了傳統(tǒng)醫(yī)藥立法起草論證會(huì)。5月，經(jīng)過3次立法討論會(huì)和1次匯報(bào)會(huì)，《傳統(tǒng)醫(yī)藥法》正式更名為《中醫(yī)藥法》。6月，立法辦召開了兩次《中醫(yī)藥法（草擬稿）》起草說明會(huì)。6月~7月，國家中醫(yī)藥管理局分別向全國行業(yè)主管部門征求立法意見，共征集556條，主要涉及行業(yè)管理內(nèi)容；而后，又分別向22家部委局征求立法意見，共征集98條，主要意見集中在職能范圍界定。
??此外，立法辦還向全國人大代表、局老領(lǐng)導(dǎo)和部分中醫(yī)藥老專家征求立法意見。7月，立法辦趕赴山西運(yùn)城立法調(diào)研，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善了立法草擬稿。8月，立法辦先后兩次組織召開《中醫(yī)藥法（送審稿）》修訂會(huì)和審定會(huì)，對(duì)立法內(nèi)容分類匯總、逐條梳理，進(jìn)行全面修訂。9月，國家中醫(yī)藥管理局召開《中醫(yī)藥法（送審稿）》起草說明討論會(huì)，最終確定了《中醫(yī)藥法（送審稿）》（共13章75條），由國家中醫(yī)藥管理局正式上報(bào)原衛(wèi)生部審議，同時(shí)抄報(bào)全國人大、國務(wù)院有關(guān)部門。
?立法取得重大進(jìn)展
??中醫(yī)藥立法工作，一邊抓好起草，一邊做好推動(dòng)工作。從立法開始，立法辦就千方百計(jì)聯(lián)系與中醫(yī)藥有關(guān)的全國人大代表，與他們溝通匯報(bào)，講述中醫(yī)藥立法的意義和必要性，爭取他們的支持。2006年2月，國家中醫(yī)藥管理局領(lǐng)導(dǎo)、立法辦多次邀請(qǐng)兩會(huì)代表就立法草稿進(jìn)行座談。在2006年3月召開的全國兩會(huì)上，共有453位全國人大代表提交了14份關(guān)于中醫(yī)藥立法的議案，被列為當(dāng)年全國人大重點(diǎn)辦理的議案。
??10月20日，全國人大在北京召開《中醫(yī)藥法》議案領(lǐng)銜人座談會(huì)，14位議案領(lǐng)銜人做了發(fā)言，6位有關(guān)部門副部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)出席了座談會(huì)，呼吁加快推動(dòng)中醫(yī)藥法立法工作。這是由全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)主辦的中醫(yī)藥立法歷史上一次極其重要的會(huì)議，為推動(dòng)中醫(yī)藥立法、明確立法思路、搭建立法框架起到了至關(guān)重要的作用。該會(huì)議達(dá)成以下共識(shí)：1.中醫(yī)藥立法應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性和前瞻性，要將現(xiàn)行有效方針、政策用法律形式固定下來，并上升為國家意志，實(shí)現(xiàn)法律化、制度化。2.應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)人民政府在發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)中的責(zé)任；遵循中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)律，建立符合中醫(yī)藥特點(diǎn)的管理制度，保持和發(fā)揮中醫(yī)藥特色和優(yōu)勢。3.要處理好《中醫(yī)藥法》與相關(guān)法規(guī)之間的關(guān)系。4.《中醫(yī)藥法》是國家制定的中醫(yī)藥根本法和基本法，要解決制約中醫(yī)藥發(fā)展的根本性、全局性、緊迫性問題。5.要解決好中醫(yī)藥監(jiān)督體制問題，明確執(zhí)法監(jiān)督主體責(zé)任。
?小結(jié)
??通過2005年~2006年近兩年的工作，一部《中華人民共和國中醫(yī)藥法（送審稿）》基本完成。這是一部與十余年后頒布的《中華人民共和國中醫(yī)藥法》思路、框架、內(nèi)容基本一致的法律草案，同時(shí)被列為當(dāng)年全國人大重點(diǎn)辦理的議案，有了廣大代表的呼吁和廣泛的民意基礎(chǔ)。有了這樣一個(gè)工作基礎(chǔ)，2008年第十一屆全國人大常委會(huì)將《中醫(yī)藥法》列入五年立法規(guī)劃。至此，中醫(yī)藥立法才真正意義上進(jìn)入國家立法程序。?